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《環境保護稅法》五大立法問題思考

時間:2016-6-27 10:43:00 來源:中國環保設備網

  一、制定必要性的再認識

  《環境保護稅法》即將進入一審。有消息指出,2016年或者2017年初該法可能三審通過。盡管如此,針對此法制定的必要性,社會各方的看法仍然很不同。有相當多的人仍然堅持認為,排污收費可以解決目前的問題,為什么非要向西方學習,出臺環境保護稅法呢?而且近十來年向西方學習的許多環境保護“經驗”,終都因在中國水土不服而變形甚至作罷。為此,好完善排污收費制度,而不是另起爐灶,推倒重來。我們認為,在依法行政的時代,作為一個經濟調控手段,費改稅是大勢所趨。如果在環境保護稅和排污收費之間做一個有效的銜接,開展費改稅的立法還是可以讓各方接受的。國務院法制辦公室2015年公開的《環境保護稅法》征求意見稿(以下簡稱征求意見稿)規定,稅額標準與現行排污費的征收標準基本一致。省級人民政府可以統籌考慮本地區環境承載能力、污染排放現狀和經濟社會生態發展目標要求,在規定的稅額標準上適當上浮應征污染物的適用稅額,并報國務院備案。可以看出,方案還是比較穩妥的。我們認為,考慮了過渡期的風險,做好了銜接,制定《環境保護稅法》可以達到以下幾個效果:

  一是形成統一各環境保護稅費的體系和框架,克服目前環境保護稅收和費用征收的零散和不系統的現象。這個體系和框架可以明確征收的思路、邏輯、范圍、對象、基本原則、主要制度,這種邏輯的統一和協調有助于生態文明的建設和改革。

  二是統一征收的范圍、對象、方法和規范,有利于征收的規范化、制度化和程序化,防止違規減免或者加重企業負擔的現象。一些人指出,費改稅后,環境保護部門權力減小,部門利益減小,配合稅務部門征稅的積極性會不足。我們認為,有地方政府的統一協調和征稅考核,這一現象應不足為慮。

  三是加強征收的力度,為國家環保投資提供充足的資金來源,利于環境保護稅收資金的集中和規范使用,發揮其環境保護作用,防止地方各級環境保護部門違法支出排污費的現象。環境稅和排污費都應專款專用,但現在的排污費的征收和使用在地方仍然很不規范。在現實中,很多地方的環保部門仍然靠收排污費來發工資,甚至發機關工作人員的工資,原因是地方政府的撥款根本不夠。如果制定《環境保護稅法》,環境稅就由稅務部門去征收,環保部門負責協同征收,這一現象可以避免。費改稅后,環境稅直接進入國庫,其使用由國家法律予以規范,環保部門就不能拿來發工資了。如果環保部門的機構仍然龐大,就很難運行下去。

  四是通過經濟手段來保護環境,如稅率根據經濟形勢適度調整,采取中央與地方分稅的機制,有利于調動各方面的積極性,形成經濟發展與環境保護相協調的局面。基于以上優勢,“十二五”規劃提出“完善資源環境稅費制度”,十八屆三中全會決定提出“推動環境保護費改稅”,《生態文明體制改革總體方案》提出“加快推進環境保護稅立法”,“十三五”規劃提出“開征環境保護稅”。環境保護稅的法制化已是箭在弦上,環境成本在國家環境法治的一體化考量之下正計入企業成本,促使企業主動追求節能減排,加速環保投資,即通過環境保護稅收調整產業結構,加速產業優勝劣汰,淘汰落后與僵尸企業,促進產業經濟高質量、有效益的發展。

  二、主要立法問題的再思考

  《環境保護稅法》的設計,應當圍繞要達到的預期目的,開展體系構建和具體的規范設計工作。從目前來看,意見稿已進入全國人大常委會并作初步修改,進入一審、二審和三審后,將不斷作出修改。目前而言,意見稿的修改需要考慮以下幾個方面的問題。

  一是環境保護稅的理論和實踐體系化的問題。《環境保護稅法》作為專門性環境保護法律,應當是環境保護稅領域的綜合性法律。首先它應當構建一個實踐性的環境保護稅法體系和框架,形成自己的理論。從意見稿的條文來看,沒有規定指導思想、實施思路與策略、政策宣告、基本原則和主要制度,應用性太強,系統性和指導性不足。這個立法不足,是和目前的理論研究不足相適應的。目前,環境保護稅的范圍,如是否包括碳稅、生態補償稅、自然資源開發稅、市場交易稅等,自然資源界、生態保護界和環境污染防治界的意見還很不統一,加上部門分割,目前要想統一很難。而開征環境保護稅,必須走步,所以,從環境污染物排放稅入手,先簡單后復雜,可以理解。但是無論如何,指導性的條款或者內容,如“調整產業結構”等,還得多多少少地補充一點。

  二是環境保護稅到底包括哪些稅目。《環境保護法》是環境保護的綜合性、基礎性法律,雖然不是環境基本法,但是它對環境保護各領域的工作還是具有指導作用的。環境保護稅是環境保護工作的一個主要措施,如制定《環境保護稅法》,其適用范圍應當與《環境保護法》基本相匹配。按照《環境保護法》的規定,環境保護工作不僅包括污染防治,還包括生態保護、自然資源保護和環境交易的行為,而意見稿第2條規定:“在中華人民共和國領域以及管轄的其他海域,直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者為環境保護稅的納稅人,應當依照本法規定繳納環境保護稅。”第3條規定:“本法所稱應稅污染物是指大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業噪聲以及其他污染物。”可以看出,意見稿所指的環境保護稅僅針對排放污染物的行為,是《排污費征收使用管理條例》的翻版,沒有針對生態建設、自然資源和環境交易,范圍過窄,沒有新意。基于此,一些人認為,這個法律終變成僅為環境保護部門適用的部門性法律。今后,國土資源部若力推《自然資源稅法》的制定,國家林業部等部門若力推《生態保護稅法》的制定,將進一步加劇部門立法的分割。

  三是環境保護稅重點調節哪些重點監控產業。根據意見稿的規定,環境保護稅重點監控(排污)納稅人是指火電、鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、冶金、建材、采礦、化工、石化、制藥、輕工(釀造、造紙、發酵、制糖、植物油加工)、紡織、制革等重點污染行業的納稅人及其他排污行業的重點監控企業。我們認為,這一規定看起來很全面,但因為不同類型的企業排放有不同種類的污染物,故缺乏進一步的可操作性,應當列舉大氣污染防治的重點監控(排污)企業、水污染防治的重點監控企業、固體廢物排放重點監控企業、噪聲排放重點監控企業的形態。對于這些重點企業,也應當分工藝開展分類的規范。對于重點監控企業,也應當采取做加法和做減法相結合的方法,予以規范。對于可以改造或者升級換代的企業,應當用稅收優惠措施支持它們改造或者升級換代,繼續發揮他們在就業和稅收貢獻方面的作用;對于不能改造或者升級換代的企業,要用稅收的杠桿手段,逼迫他們退出市場,為新型工業的發展騰出環境空間。

  四是如何處理環境保護稅和排污權有償使用費的關系。目前,國家正總結11個省份在排污權有償使用和在排污權交易方面的試點情況。總結之后將結合經驗和問題,出臺統一的政策,按照《生態文明體制改革總體方案》和“十三五”規劃的要求,在全國推行。環境保護稅和排污權有償使用費都是針對排污企業的排污行為征收的費用。對于排污權有償使用費,學者們普遍認為,其是一個“權利費”;對于環境保護稅,其是按照“環境補償”的原則對排污行為實際征收的費用。前者作為一個權利可以交易,一般來說,應當是的,但是按照財政部等部委出臺的文件,這個權限只有“三到五年”,所以又不像是一個資格性的權利,在此情況下,還征收環境保護稅,產業界理解不了。也就是說,如何處理環境保護稅和排污權有償使用費的關系,沒有理順,學界和產業界的爭議仍然很大。在實踐中,北京、天津已經大規模上調排污費至8-20倍,湖北2015年上調排污費一倍左右,已經起到調節經濟行為、促進環境保護的效果,有的不太愿意對現有企業再征收排污權有償使用費。基于此,建議《環境保護稅法》在制定時,要理順各種稅費的關系,只要達到了環境保護的效果,就要果斷減少征收費用和稅收,以減輕企業的負擔。

  五是環境保護稅征收標準的統一和靈活性問題。有人擔心,環境保護稅的推出會增加企業的成本,導致中小企業無法承受,進而終由消費者來買單。我們認為,目前經濟下行壓力比較大,如果費改稅工作做的很好,就不會出現這種問題,反之就會出現大問題。根據研究,只要是達標排污和符合總量排污的合法企業,就不可能增加企業的成本。不過,我國東部地區和其他發達城市,西部地區二十到三十年,在這種情況下,環境保護稅的征收不要一刀切,要考慮地區差異。差異若過小,不利于落后地區的經濟發展;差異若過大,會促使污染企業跨地區轉移。從目前的排污權有償使用來看,對于一噸COD的價格,有的發達省份為6000元左右,有的中西部地區僅為200多元。價格很低的省份,環境污染就重一些,價格很高的省份,環境質量就好一些,環境保護稅征收標準的確定,應當避免這一教訓。另外,就作用而言,不能就稅收而談稅收,環境保護稅應當和環境規劃等關鍵性改革措施有機地結合起來。下一步,應在京津冀、長三角、珠三角等大區域的范圍內開展“多規合一”工作,統籌區域內的產業結構和產業布局,既發揮各地的產業和資源優勢,也平衡各地的經濟和社會發展,防止各地產業重復和無序競爭的現象重演。環境保護稅的征收如果和“多規合一”等措施結合起來,環境保護和經濟發展的雙重效果將相當好。

  此外,立法規范的設計還要加強部門聯動,提高環境保護稅收制度的實施效果。如何科學設計《環境保護稅法》,讓各方共享生態文明體制改革的紅利,應該在該法中建立健全相應的配套制度,如環保部門、稅收部門以及其他相關部門如何有序銜接,克服地方保護和部門分割主義,通過聯動機制加強征繳監管等問題,及時調整稅率等,值得深入探討,為此,需要建立統一的內部工作平臺和信息公開外部平臺,提高監管效率,防止偷逃稅以及違法減免稅等情況發生。另外,應當建立統一的考核機制,防止部門之間協同和配合不足的現象。只有解決了這些問題,環境稅法才會得到有效實施。

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